หน้าทอนซิตี้ : NathonCity

พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย

อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์
มหาวิทยาลัยอัสสัมชัญ

นอกจากข่าวคราวเกี่ยวกับการจัดตั้งรัฐบาลภายใต้การนำของนายกรัฐมนตรีคนใหม่อย่างนายสมัคร สุนทรเวช ถือว่าได้ระบบ “รัฐบาลเงา” ที่นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ หัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ ได้นำเสนอผ่านสื่อนั้นก็เรียกความสนใจจากประชาชนได้เป็นอย่างมากไม่แพ้กัน แต่อย่างไรก็ดี ระบบดังกล่าวอาจไม่ค่อยเป็นที่รู้จักมักคุ้นเท่าใดนักในประเทศไทย ดังนั้น จึงเป็นการดี หากจะได้ทราบว่าระบบรัฐบาลเงานี้คืออะไรและมีไว้เพื่อการใด


“รัฐบาลเงา” (The Shadow Cabinet หรือ The Shadow Front Bench) เป็นแนวความคิดทางการเมืองที่หลายประเทศได้นำเอาไปประยุกต์ใช้ในการเมืองของตน อาทิเช่น ประเทศต่างๆ ในเครือสหราชอาณาจักร ฝรั่งเศส แคนาดา นิวซีแลนด์ ฯลฯ เป็นต้น ระบบรัฐบาลเงานี้มีการพัฒนามาอย่างต่อเนื่องและยาวนาน และในที่สุดแนวความคิดดังกล่าวได้เป็นที่ยอมรับนับถือและรู้จักกันของนานาประเทศในฐานะจารีตประเพณีทางการเมืองของประเทศอังกฤษในช่วงปี ค.ศ. 1880-1889


โดยส่วนใหญ่แล้วระบบรัฐบาลเงาจะใช้เพียงในกลุ่มประเทศที่มีระบบการเมืองแบบรัฐสภา (Parliamentary System) อาทิเช่น ประเทศอังกฤษ ออสเตรเลีย ญี่ปุ่น ฯลฯ เป็นต้น ในทางตรงกันข้าม ในกลุ่มประเทศที่มีระบบการเมืองแบบประธานาธิบดี (Presidential System) เช่น ประเทศสหรัฐอเมริกานั้นไม่มีระบบดังกล่าว อย่างไรก็ตาม หากกล่าวถึงระบบรัฐบาลเงาโดยเฉพาะอย่างยิ่งแล้วในประเทศสหรัฐอเมริกา ระบบรัฐบาลเงากลับมีความหมายไปในทางลบ (bad connotation) ซึ่งหมายถึง กลุ่มบุคคลที่มีอิทธิพลต่อรัฐบาลที่กำลังดำเนินการบริหารราชการแผ่นดินในขณะนั้นๆ


ระบบรัฐบาลเงาเป็นมาตรการหนึ่งของพรรคการเมืองฝ่ายค้าน (Opposition Parties) ที่ได้รับคะแนนเสียงมากที่สุดเพียงพรรคเดียวหรือ พรรคการเมืองฝ่ายค้านหลายพรรครวมกัน เพื่อใช้ดำเนินการตรวจสอบรัฐบาลที่แท้จริงด้วยการวิพากษ์วิจารณ์การบริหารราชการแผ่นดินอันรวมถึงการวิพากษ์วิจารณ์ในนโยบายและกฎหมายต่างๆ ที่ออกโดยรัฐบาลที่แท้จริงนั้นด้วย นอกจากการการตรวจสอบข้างต้นแล้ว ในบางโอกาส รัฐบาลเงาอาจจะมีการเสนอแนะฝ่ายรัฐบาลที่แท้จริงโดยการออกนโยบายหรือกฎหมายทางเลือก (alternative policies or legislation) ที่ตนเองเห็นว่าเหมาะสมกับการบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อให้รัฐบาลที่แท้จริงรับหรือนำไปปรับใช้หากเห็นสมควร ซึ่งมาตรการดังกล่าวทำให้การตรวจสอบของรัฐบาลเงาไม่เป็นการตรวจสอบแบบจับผิดฝ่ายตรงข้ามแต่เพียงอย่างเดียว หากแต่เป็นการตรวจสอบในเชิงสร้างสรรค์ กล่าวคือ มีการนำเสนอแนวทางแก้ไขให้กับรัฐบาลที่แท้จริงอีกด้วย


ในเรื่องของกระบวนการจัดตั้งรัฐบาลเงานั้นจะเป็นไปตามหลักการที่ได้มีการตกลงกันเป็นการภายในของพรรคการเมืองฝ่ายค้านที่ได้รับคะแนนเสียงมากที่สุด หรือพรรคการเมืองร่วมฝ่ายค้านทั้งหมดแล้วแต่กรณี กล่าวคือ อาจจะมีการตกลงโดยการออกเป็นมติพรรคให้มีการจัดการเลือกตั้งภายใน (Election) เพื่อทำการเลือกกลุ่มคณะบุคคลที่จะมาดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีในรัฐบาลเงาอันเป็นวิธีการที่พรรคแรงงาน (Labour Party) ในประเทศอังกฤษใช้ หรือจะให้สิทธิขาดในการจัดตั้งรัฐบาลเงาแก่หัวหน้าพรรคแต่เพียงผู้เดียวในการเลือกสรรบุคคลที่จะเข้ามาดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีเงา (Shadow Minister) เช่นเดียวกันกับพรรคอนุรักษ์นิยมในประเทศอังกฤษ (Conservative Party) ใช้ก็ได้


หลักเกณฑ์ในการคัดสรรตัวบุคคลที่จะเข้ามาดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีแต่ละกระทรวง (Portfolios) ในรัฐบาลเงาไม่ว่าจะเป็นระบบเลือกตั้งก็ดี หรือการได้รับการแต่งตั้งโดยตัวหัวหน้าพรรคก็ดี จะอยู่บนพื้นฐานของความเชี่ยวชาญชำนาญการของบุคคลนั้นๆ ว่าจะเหมาะกับการดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีเงาในกระทรวงใด ซึ่งการนี้เอง ระบบรัฐบาลเงาก็จะเป็นระบบที่จะทดสอบว่ารัฐมนตรีเงาต่างๆ นั้น มีศักยภาพเพียงพอในการที่จะเป็นรัฐมนตรีที่แท้จริงหากพรรคตนเองได้รับชัยชนะในการเลือกตั้งในอนาคตหรือไม่อีกด้วย ส่วนกรณีของผู้ที่จะมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเงานั้น โดยส่วนใหญ่แล้ว หัวหน้าพรรคการเมืองฝ่ายค้านจะเข้ามารับตำแหน่ง


ตามที่ได้กล่าวมาแล้วในเบื้องต้นว่าระบบรัฐบาลเงาแท้ที่จริงก็คือ มาตรการหนึ่งของพรรคการเมืองฝ่ายค้านในการตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลที่แท้จริงอย่างใกล้ชิด เรียกได้ว่าเป็นแบบ “ตาต่อตา ฟันต่อฟัน นายกฯ ต่อนายกฯ รัฐมนตรีต่อรัฐมนตรี” ซึ่งผู้เขียนก็เห็นว่าเป็นระบบที่ดีที่ควรจะได้นำมาปรับใช้ในการเมืองไทย ทั้งนี้ เพื่อประชาชนจะได้เข้าใจและเห็นภาพลักษณ์ทางการเมืองที่ชัดเจนมากขึ้นโดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อมีการตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลที่แท้จริงอย่างเป็นทางการในรัฐสภาผ่านการยื่นกระทู้ถาม หรือการขอเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจคณะรัฐมนตรี ซึ่งมีการถ่ายทอดทางสื่อต่างๆ กล่าวคือ ประชาชนก็จะสามารถเปรียบเทียบและเห็นถึงความสามารถได้อย่างชัดเจนเมื่อรัฐมนตรีที่แท้จริงต้องออกมาชี้แจงต่อรัฐมนตรีเงาที่อยู่ในกระทรวงเดียวกันในกรณีที่ได้มีการยื่นญัตติขอเปิดอภิปรายตัวรัฐมนตรีนั้นๆ


อนึ่ง ในประเทศนิวซีแลนด์ แม้ว่าในบางกรณีมิได้มีการยื่นกระทู้ถาม หรือมีการยื่นขอเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจคณะรัฐมนตรี แต่ประชาชนก็ยังสามารถรับรู้ข้อมูลข่าวสารการตรวจสอบการดำเนินกิจการของรัฐบาลได้ เนื่องจากจะมีจัดการอภิปราย (Debate) ในประเด็นต่างๆ ระหว่างรัฐมนตรีจริงและรัฐมนตรีเงาในกระทรวงต่างๆ อยู่บ่อยครั้งโดยการถ่ายทอดสดผ่านสื่อสาธารณะ

แต่อย่างไรเสีย คณะรัฐบาลเงาเองก็ต้องไม่ลืมว่าตนเองนั้น ก็ถือได้ว่าเป็นรัฐบาลทางเลือก (Alternative Cabinet) ของประชาชนด้วย ดังนั้น การทำหน้าที่ต่างๆ จึงต้องเป็นไปตามขอบเขตที่ถูกต้องและเหมาะสมเสมือนหนึ่งรัฐบาลที่แท้จริงพึงต้องกระทำเยี่ยงเดียวกัน

หากมีการกระทำเกินขอบเขตหรือไม่ถูกต้อง รัฐบาลเงาก็จำต้องรับผิดชอบทางการเมือง (collective responsibility) เยี่ยงรัฐบาลที่แท้จริงด้วยการลาออกด้วยเช่นเดียวกัน


ผู้เขียนยังมีความกังวลอยู่ว่า แม้โดยสภาพของระบบรัฐบาลเงาจะเป็นมาตรการการตรวจสอบที่ดีตามที่ได้พิเคราะห์ผลงานที่ปรากฎขึ้นในประเทศต่างๆ ก็ตาม แต่เพียงแค่นำเอาระบบที่มีประสิทธิภาพในต่างประเทศมาใช้ในประเทศไทยโดยมิได้มีการคำนึงถึงสภาพและมาตรฐานทางการเมืองที่ผิดแผกแตกต่างกันก็คงจะไม่ค่อยมีประโยชน์นัก กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ ตราบใดที่ยังไม่มีการปรับเปลี่ยนจิตสำนึกของนักการเมืองไทยก็เป็นการเปล่าประโยชน์ที่จะนำเอาระบบรัฐบาลเงามาใช้


โดยระบบของรัฐบาลเงานั้น เป็นการตรวจสอบเชิงสร้างสรรค์ หาได้เป็นการ “ค้านแบบหัวชนฝา” ไม่ กรณีหากรัฐบาลที่แท้จริงดำเนินการบริหารราชการแผ่นดินไปในแนวทางที่ดีแล้ว รัฐบาลเงาก็จะสนับสนุน ในทางกลับกัน กรณีหากรัฐบาลที่แท้จริงดำเนินกิจการไปโดยไม่เหมาะสมหรือถูกต้องนัก ก็เป็นหน้าที่ของรัฐบาลเงาที่จะโต้แย้งพร้อมทั้งให้การเสนอแนะ ซึ่งการนี้ทางรัฐบาลที่แท้จริงก็จะรับฟังเพื่อนำไปปรับปรุงการทำงานของตนเองให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น ระบบดังกล่าวทั้งหมดนี้คือระบบรัฐบาลเงาที่ต่างประเทศได้ปฎิบัติต่อเนื่องกันมาเป็นปกติประเพณี


ดังนั้น จะเป็นการเห็นได้อย่างชัดเจนว่าระบบรัฐบาลเงาที่แท้จริง มิใช่เป็นเพียงหน้าที่ของพรรคการเมืองฝ่ายค้านเท่านั้น หากแต่เป็นการร่วมมือร่วมใจกันทำงานของทั้งสองฝ่ายด้วย โดยในประเทศอังกฤษเองนายกรัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรีเงาในบางกรณีจะมีการประชุมร่วมกันเพื่อปรึกษาหารือในการออกกฎหมายหรือแนวนโยบายต่างๆ เพื่อการบริหารราชการแผ่นดินเสียด้วยซ้ำ


เพื่อให้บรรลุเป้าหมายที่แท้จริงของมาตรการรัฐบาลเงา จึงเป็นการจำเป็นที่จะต้องมีการปรับเปลี่ยนทัศนคติของนักการเมืองเดิมๆ ที่มีต่อการเมืองซึ่งมองว่าฝ่ายตรงข้ามเป็นศัตรูตลอดเวลา เมื่อใดอีกฝ่ายหนึ่งดำเนินการใดๆ ก็จะถือว่าไม่ถูกต้องอยู่เสมอ ทัศนคติเช่นนี้ไม่เพียงแค่ไม่สามารถที่จะแก้ไขวิกฤติการณ์ทางการเมืองได้ แต่ยังอาจก่อให้เกิดความแตกแยกกันทางการเมืองอีกด้วย ความสมานฉันท์ที่เรียกร้องกันคงมิอาจบังเกิดได้ ท้ายที่สุด ระบบรัฐบาลเงาเองก็เป็นเพียงแค่นโยบาย (Campaign) การหาเสียงของพรรคการเมืองฝ่ายค้านนอกฤดูการเลือกตั้งเท่านั้น และที่แย่ยิ่งไปกว่านั้นคือ ระบบดังกล่าวกลับเป็นชนวนส่งผลให้เกิดแนวความคิดที่ขัดแย้งเพิ่มมากขึ้น ก่อให้เกิดการแบ่งฝักแบ่งฝ่ายอย่างชัดเจนทางการเมืองไทยในท้ายที่สุดนั่นเอง